研究財(cái)稅體制改革問題的國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授馮俏彬，授課對象多是地市級以上政府官員，由此渠道，她得以更深入了解基層政府所感受的體制之弊、體制之痛。近年來，治學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)鸟T教授多次提出中肯的改革建言，并被有關(guān)部門采納。“一帶一路”北京國際峰會之后，中國自去年5月全面推行營改增試點(diǎn)，尤其銀行、保險(xiǎn)、證券等金融業(yè)務(wù)全面納入征收增值稅范圍，被認(rèn)為在國際上具開創(chuàng)性意義。與此同時(shí)，中國官方表態(tài)稱，財(cái)稅改革正加快推進(jìn)，并成效顯著。但社會各界對相關(guān)說法為何卻有多種疑慮？接受本報(bào)專訪的馮教授對此表示，關(guān)于財(cái)稅體制改革的種種爭議，深刻、生動地反映了中國在走向國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中的陣痛。

　　輕重之爭：企業(yè)真正承擔(dān)稅負(fù)不到40%
　　《華夏時(shí)報(bào)》：雖然官方稱財(cái)稅改革正加快推進(jìn)，并成效顯著云云，但社會各界為何對此仍存爭議，甚至感覺稅負(fù)不減反增？
　　馮俏彬：如果以2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為起點(diǎn)看，對于此輪財(cái)稅體制改革，一般是這么認(rèn)為的：預(yù)算改革基本完成，稅收制度方面改革走了一半，而中央地方財(cái)政體制改革才剛起步。若就稅制改革本身而言，現(xiàn)在也很難說它走完80%。相對于2013年所提出的稅改主要任務(wù)和目標(biāo)，現(xiàn)在應(yīng)是走了一半左右。當(dāng)下社會和官方在稅制進(jìn)步上看法不一，折射了很多深層次問題。簡單而論，整個(gè)財(cái)政稅收體制改革，目前正處于從“管理”到“治理”轉(zhuǎn)變的門檻上，一腳邁出，另一腳還在后面。此時(shí)大家的感受可能比較分裂，有人往后看，有人往前看，方向不同，觀感自然不同。
　　至于稅負(fù)問題，自去年到今年討論已有很多，我們對此也有多方面研究。到底稅重不重，為何百姓和企業(yè)感覺稅重，而依一些官方對外解釋好像又覺稅不重？情況其實(shí)已比較清楚，關(guān)鍵在稅制結(jié)構(gòu)問題?，F(xiàn)在稅制結(jié)構(gòu)主要以間接稅為主，這會讓企業(yè)感覺承擔(dān)了很多樣稅負(fù)，感覺自己是主要負(fù)稅人，加上現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)下行，形勢不好，企業(yè)“稅痛”感比較強(qiáng)烈。
　　對于稅收，我一向堅(jiān)持說三句話：
　　第一，稅收是必要之惡。在當(dāng)前社會各方呼吁減稅、抱怨稅重之時(shí)，特別需要指出，不能把稅收“妖魔化”。只要人類結(jié)成社會、結(jié)成組織，在運(yùn)作，在發(fā)展，就一定需要稅收。當(dāng)然不同時(shí)期，稅收的形態(tài)不盡相同。
　　第二，稅收總量減無可減。中國稅負(fù)總量并無社會所想象之重?，F(xiàn)有數(shù)據(jù)表明，從上世紀(jì)90年代至今，中國以稅收計(jì)算之宏觀稅負(fù)，大約是18%-19%。無論和發(fā)達(dá)或發(fā)展中國家相比，這個(gè)水平都不高。所以，稅收的問題不在總量上。社會質(zhì)疑的，其實(shí)主要是在稅收之外的非稅、政府性基金，還有國有資本經(jīng)營利潤、社保繳費(fèi)，包括現(xiàn)在備受關(guān)注之住房公積金，以及一些尚未付諸公眾討論如鑄幣稅等等，所有這些加總起來，社會的負(fù)擔(dān)就比較重。這是因?yàn)橹袊杖氲男问奖容^多樣，但這些不全是稅收，很多是稅外負(fù)擔(dān)。另外，稅外負(fù)擔(dān)在運(yùn)作過程當(dāng)中，確實(shí)有不夠規(guī)范、不夠透明，受約束力不夠強(qiáng)等問題，加劇了社會“痛感”。
　　第三，稅收的要害在稅制結(jié)構(gòu)。現(xiàn)今，中國稅制主要以間接稅為主、直接稅為輔。這一稅制結(jié)構(gòu)的基本特點(diǎn)是，主要對產(chǎn)品或服務(wù)在生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)征稅。說直接點(diǎn)，企業(yè)只要開門做生意，不管有無賺錢，只要賣出商品或服務(wù)，其稅收責(zé)任立即產(chǎn)生。這一稅制導(dǎo)致企業(yè)感覺自己稅負(fù)特別重。而企業(yè)在納稅過程中，按照什么比例繳稅、計(jì)算基數(shù)是什么，哪些可扣，哪些不可扣，相關(guān)稅收規(guī)定是什么，又涉及到一大套稅收運(yùn)作過程中稅收實(shí)務(wù)、稅收政策方面的問題，這些問題增大了納稅人的心理壓力、經(jīng)營壓力，以及相應(yīng)的人力物力財(cái)力。
　　企業(yè)真正承擔(dān)的稅負(fù)其實(shí)主要是企業(yè)所得稅，這是由企業(yè)實(shí)實(shí)在在負(fù)擔(dān)，名義稅率是25%。但圍繞企業(yè)所得稅有大量的優(yōu)惠減免，有中小企業(yè)減免、創(chuàng)新型企業(yè)減免，以及所謂園區(qū)內(nèi)減免，等等。七減八減下來以后，企業(yè)承擔(dān)的所得稅實(shí)際稅負(fù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于25%這個(gè)水平。至于占大頭的流轉(zhuǎn)稅，包括企業(yè)經(jīng)營過程中涉及到的費(fèi)、基金、社保等流轉(zhuǎn)性質(zhì)的費(fèi)，企業(yè)都加入到價(jià)格當(dāng)中轉(zhuǎn)嫁出去了。當(dāng)然企業(yè)有的轉(zhuǎn)出去，有的沒轉(zhuǎn)出去，有的時(shí)候多轉(zhuǎn)一點(diǎn)，有的時(shí)候少轉(zhuǎn)一點(diǎn)，確實(shí)根據(jù)經(jīng)營環(huán)境情況有變化。但如果稍微抽象一點(diǎn)來看，間接稅必定要加入價(jià)格中，通過產(chǎn)品銷售再收回來，這就是復(fù)雜的稅收轉(zhuǎn)嫁過程。因此，真正承擔(dān)這些稅收的是購買商品和服務(wù)的消費(fèi)者，就是你、我、他這類普通消費(fèi)者。只要我們?nèi)ベ徺I商品和服務(wù)，價(jià)格當(dāng)中有一部分就是稅收，百姓才是稅收的承擔(dān)者，是真正的負(fù)稅人。就流轉(zhuǎn)稅而言，企業(yè)是納稅人，但不是負(fù)稅人。
　　這些道理其實(shí)企業(yè)也很明白。但目前稅制結(jié)構(gòu)下，90%的稅收由企業(yè)到稅務(wù)機(jī)關(guān)去繳納，不是由消費(fèi)者個(gè)體到稅務(wù)局去繳納。我曾經(jīng)做過測算，企業(yè)真正承擔(dān)的稅負(fù)不到40%。

　　攻堅(jiān)難題：各級政府事權(quán)恐須清晰劃分
　　《華夏時(shí)報(bào)》：這么多年財(cái)稅改革，如果做一簡單回顧和分析，到底改了什么？所謂財(cái)稅改革的硬骨頭，到底硬在哪里？
　　馮俏彬：財(cái)稅改革這兩年取得進(jìn)步最大的，是預(yù)算管理方面的改革。最重要的一個(gè)進(jìn)步，是實(shí)施了全口徑預(yù)算?，F(xiàn)在政府預(yù)算由一本變?yōu)樗谋?，從原來只有一般公共預(yù)算，到現(xiàn)在有政府型基金預(yù)算、社會保障預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算等。是2014年通過新《預(yù)算法》之后預(yù)算改革中進(jìn)步最大的一塊。
　　其次，進(jìn)步最大的方面是預(yù)算公開。這是社會各方面都看得到的進(jìn)步。特別是今年，預(yù)算公開的時(shí)間統(tǒng)一，內(nèi)容非常詳細(xì)。圍繞著預(yù)算公開，現(xiàn)在已經(jīng)形成了一套比較合理的體制機(jī)制。今年預(yù)算公開后，社會上風(fēng)平浪靜，就是對此最好的說明。
　　第三，在預(yù)算管理方面的改革也有很大進(jìn)步，從“預(yù)算一年，一年預(yù)算”到現(xiàn)在實(shí)行中期預(yù)算制度，是個(gè)大的飛躍。中期預(yù)算就是3年或5年的中期預(yù)算制，這意味著政府各部門的工作計(jì)劃和資金安排，不再只考慮1年的眼界，還要考慮3到5年的總體安排。這是一個(gè)重大變化。
　　第四，政府會計(jì)制度方面改革進(jìn)步很大。從收付實(shí)現(xiàn)制改為了權(quán)責(zé)發(fā)生制，這是政府預(yù)算當(dāng)中一個(gè)基礎(chǔ)性制度改變，雖不動聲色，卻影響極大，只不過社會上少有人去關(guān)注如此技術(shù)性的變化。
　　第五，財(cái)政資金整體管理明顯收緊?，F(xiàn)有龐大的財(cái)政存量資金，趴在賬上用不出去。一方面看起來是壞事，另一方面卻說明財(cái)政管理加強(qiáng)了，也是好事，不像原來想怎么用就怎么用。
　　當(dāng)然，預(yù)算管理體制改革當(dāng)中還有一些問題。比如是否把所有資金都當(dāng)做財(cái)政資金，都使用跟政府部門一樣的辦法管理？這在教育口和科技口特別突出。這是今后要繼續(xù)努力改革的一個(gè)方面。但總體而言，我們對預(yù)算管理體制改革方面的進(jìn)展評價(jià)比較高。
　　稅制改革方面，走了一半。中共十八屆三中全會提出的“六稅一法”改革，現(xiàn)在六稅當(dāng)中，有三個(gè)稅改到位了；“一法”即《稅收征管法》雖然沒正式施行，但早就出征求意見稿了。“六稅一法”當(dāng)中完成了的三稅是指營改增、資源稅、環(huán)保稅，再加上《稅收征管法》征求意見稿早就出臺，這算是進(jìn)步了一半。現(xiàn)在延宕下來的另一半改革，一個(gè)是個(gè)稅，一個(gè)是房地產(chǎn)稅，還有一個(gè)是消費(fèi)稅，這三個(gè)稅目前改革進(jìn)展比較慢。
　　中央地方財(cái)政體制改革方面，目標(biāo)是建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的中央地方財(cái)政體制，這方面才剛剛起步。以2016年8月24日出臺的國發(fā)49號文《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》為標(biāo)志，到今年3月份，一些省份相繼出臺了省一級的事權(quán)與支出責(zé)任改革方案等，這項(xiàng)改革算是啟動了。但茲事體大，難度很大，從目前進(jìn)展看，只能叫做剛剛起步。所謂財(cái)稅改革“硬骨頭”指的就是這項(xiàng)改革，其中核心是中央地方事權(quán)劃分的問題。
　　現(xiàn)在的中央地方財(cái)政體制叫分稅制，分稅制有“三駕馬車”：事權(quán)、財(cái)權(quán)和轉(zhuǎn)移支付，其中核心是事權(quán)。劃分事權(quán)就是在中央和地方各級政府之間，清楚地劃分各自的權(quán)責(zé)范圍，在千頭萬緒的經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)中，明確哪些是中央之權(quán)責(zé)，哪些是地方之權(quán)責(zé)。進(jìn)一步講，“地方”也是總體概念，理論上還要厘清省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府之間權(quán)責(zé)配置關(guān)系。
　　這個(gè)問題解決之難，首先因其超出了財(cái)政部門可以工作的范圍。對于劃分各級政府事權(quán)職責(zé)，財(cái)政部門只能起到搖旗吶喊的作用。但現(xiàn)實(shí)中，這個(gè)問題相互混淆的話，現(xiàn)象層面又會首先在財(cái)政領(lǐng)域爆發(fā)出來，所以從財(cái)政角度必須要把這個(gè)問題說清楚，否則政府理財(cái)系統(tǒng)會出現(xiàn)很多問題。但真正要把權(quán)責(zé)范圍劃分清楚，需要最頂層設(shè)計(jì)。從很多國家經(jīng)驗(yàn)看，是在《憲法》層次對此進(jìn)行明確的。由此來看，財(cái)政部肯定做不了這個(gè)事。在中國，此事還涉及到負(fù)責(zé)各級政府之間責(zé)權(quán)配置的中編辦，權(quán)力清單、責(zé)任清單等，很多相關(guān)事情都需在那兒理順。從現(xiàn)在透露出來的中央精神看，在劃分各級政府事權(quán)時(shí)，中編辦要起牽頭作用。但這當(dāng)中，同樣涉及到非常復(fù)雜的權(quán)力結(jié)構(gòu)問題，涉及到國家行政體制和政治體制問題。要從總體上搞清楚，而且要有魄力把它推動下去，難度很大。
　　在事權(quán)搞清楚的基礎(chǔ)上，才能知道哪一級政府該給它多少錢，怎么給錢，這就是支出責(zé)任和轉(zhuǎn)移支付制度要解決的問題。

　　《華夏時(shí)報(bào)》：清晰劃分中央和地方各級政府權(quán)責(zé)范圍，解決這個(gè)大難題更需要決策者下定決心？
　　馮俏彬：從技術(shù)層面看，中國已有了20多年分稅制經(jīng)驗(yàn)，也有世界各國劃分事權(quán)之經(jīng)驗(yàn)可供參考、借鑒。所以，這其中確實(shí)還是決心問題。另外也要看到，事權(quán)劃分太清楚，對各級政府特別是上一級政府的約束就會越大，變動調(diào)整的余地就會越小，這可能也是一些方面對此事不愿積極為之的重要原因。

　　路怎么走：小改革看大改革
　　《華夏時(shí)報(bào)》：我這樣來理解，中國財(cái)稅體制的現(xiàn)代化程度跟發(fā)達(dá)國家相比還是有一定差距？
　　馮俏彬：肯定是有差距，你這話說得很對。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這是2013年才提出來的。綜合各方面狀況來看，中國社會目前還沒有實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，所以財(cái)稅也沒有實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。財(cái)稅問題之所以會成為社會方方面面議論的焦點(diǎn)問題，是因?yàn)樯鐣⒔?jīng)濟(jì)、政治各個(gè)方面矛盾和焦點(diǎn)，首先會在財(cái)政上體現(xiàn)出來，所以說財(cái)政往往是這個(gè)社會的一個(gè)聚焦或者縮影。但單靠財(cái)政部門去解決問題，空間有限。還是需要一種改革的決心，需要從整體的角度去設(shè)計(jì)改革。
　　現(xiàn)在有一些文獻(xiàn)回憶1994年推動分稅制改革時(shí)，實(shí)際上是財(cái)、稅、價(jià)的聯(lián)動改革，這就是改革的整體設(shè)計(jì)。當(dāng)時(shí)就是先把分稅制的制度框架設(shè)計(jì)出來，稅收制度圍繞著分稅制去改，也就是小改革看大改革，大改革看核心改革，層次性比較清楚。要先抓“綱”、抓“龍頭”。現(xiàn)在的財(cái)稅改革與當(dāng)年相比，雖然全社會也很重視，但在改革的方法和具體戰(zhàn)略上，確實(shí)還有需要改進(jìn)的地方。

　　《華夏時(shí)報(bào)》：以房地產(chǎn)稅為例，盡管學(xué)界、市場認(rèn)為加快房地產(chǎn)稅立法可能是一個(gè)無法避免的趨勢，現(xiàn)代國家應(yīng)該有房地產(chǎn)稅，但為什么就是爭議不斷，推進(jìn)很慢？
　　馮俏彬：房地產(chǎn)稅討論了10年，最大的進(jìn)步就是理性一點(diǎn)的人士，或能稍微站得遠(yuǎn)一點(diǎn)看經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的人士，基本上能形成一個(gè)共識：房地產(chǎn)稅立法是大勢所趨，其必要性毋庸置疑。還有一個(gè)進(jìn)步：圍繞房地產(chǎn)稅，相關(guān)技術(shù)準(zhǔn)備已很充分，如一些地方稅務(wù)部門進(jìn)行過模擬運(yùn)轉(zhuǎn)，還有一些地方進(jìn)行過房地產(chǎn)稅的試點(diǎn)，都積累了經(jīng)驗(yàn)。另外，最近兩年不動產(chǎn)登記制度進(jìn)展也很快。
　　但房地產(chǎn)稅是一種典型的直接稅，要面向家庭和個(gè)人征收，涉及到千萬普通百姓，因之就會產(chǎn)生尖銳的“稅痛”。百姓要就此表達(dá)意見，不同的人可能有完全不同的意見，這很正常。但不同意見充分表達(dá)后，還要有一個(gè)意見整合機(jī)制，可是誰來整合，怎么整合？
　　以前，不同意見或利益的整合，可能較多由領(lǐng)導(dǎo)說了算、政府說了算。但現(xiàn)在不行，因?yàn)樯婕暗教喾矫?，就需要一個(gè)和過去不同的意見整合機(jī)制。問題也就在這里，這個(gè)整合機(jī)制究竟是什么？因?yàn)檫@一點(diǎn)不清楚，所以后面就很難推動。比如房地產(chǎn)稅立法，大家都認(rèn)為很應(yīng)當(dāng)，但即使如此，進(jìn)到立法程序以后，還是有各方意見，一審、二審、三審都公開征求意見。這些意見如何整合，如何回應(yīng)？房地產(chǎn)稅立法問題，深刻、生動地反映了走向現(xiàn)代化的中國所面臨的陣痛。

　　國際矚目：增值稅制度在全世界分享經(jīng)驗(yàn)
　　《華夏時(shí)報(bào)》：“一帶一路”北京國際峰會開過不久，官方有一句話提道，去年5月實(shí)現(xiàn)營改增試點(diǎn)改革全面推開之后，中國被認(rèn)為基本建成了在世界范圍內(nèi)具有先導(dǎo)意義的現(xiàn)代增值稅制度，尤其是銀行、保險(xiǎn)、證券等金融業(yè)務(wù)全面納入了征收增值稅范圍，在國際上具有開創(chuàng)性意義。如何解讀，是否自吹？
　　馮俏彬：這話是對的，并非自吹。增值稅制度歷史并不長，大概就幾十年時(shí)間。中國在“營改增”之后，增值稅所產(chǎn)生的稅收總量，在整個(gè)稅制結(jié)構(gòu)當(dāng)中已占到40%，體量極其龐大。另外，增值稅的征收范圍現(xiàn)在已覆蓋了一、二、三產(chǎn)業(yè)，全鏈條拉通，確實(shí)在世界具有開創(chuàng)性意義。更特別之處在于，中國目前是世界上第一個(gè)對金融業(yè)征收增值稅的國家。即使在增值稅的起源地歐洲，也沒有做到這一點(diǎn)。

　　《華夏時(shí)報(bào)》：一些發(fā)達(dá)國家為什么沒有做到？
　　馮俏彬：第一，金融業(yè)本身極其復(fù)雜，業(yè)務(wù)變化快、門類多，如何計(jì)算“增值”部分，本身是有難度的。第二，增值稅屬于間接稅，很多發(fā)達(dá)國家對間接稅依賴程度很低，自然在這方面就沒有發(fā)育出高度的征收技巧、征收方法和征收理論。很多西方國家，包括美國在內(nèi)，主要是以所得稅為主，并沒有增值稅，而歐洲一些國家雖有增值稅，但其占比較小，不像中國高度依賴增值稅。

　　《華夏時(shí)報(bào)》：依賴增值稅是先進(jìn)的表現(xiàn)？
　　馮俏彬：曾經(jīng)是落后的，但時(shí)移世易，好像現(xiàn)在變成先進(jìn)的了。從稅制演變結(jié)構(gòu)上來講，都有一個(gè)從間接稅為主到直接稅為主的過渡。一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)不怎么發(fā)達(dá)之時(shí)，大多以收間接稅為主；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度較高之時(shí)，調(diào)節(jié)收入分配任務(wù)重了，就轉(zhuǎn)向了直接稅。當(dāng)然這個(gè)過程很痛苦，就像中國今天之情形，但這是稅制演變規(guī)律。以此看待中國稅制結(jié)構(gòu)，就不夠先進(jìn)，因?yàn)槲覀兪且蚤g接稅為主，而發(fā)達(dá)國家都以直接稅為主。但現(xiàn)在出現(xiàn)了一些新情況，即全球化以來資本在各國間高度流動，所得稅是對資本收益收稅，在資本高度流動的情況下，主權(quán)國家收不到這個(gè)稅或收稅的難度加大。例如美國很多跨國企業(yè)把利潤放到海外不轉(zhuǎn)回國內(nèi)，美國政府就收不到這些企業(yè)的所得稅。有鑒于此，一些國際稅收組織作出判斷，未來很可能要出現(xiàn)新變化。相對而言，增值稅是在生產(chǎn)經(jīng)營地征收，稅基的流動性比資本要弱，所以主權(quán)國家為了方便收稅，很可能會轉(zhuǎn)向更加重視包括增值稅在內(nèi)的間接稅。所以，未來也有可能征收增值稅比征收所得稅好。

　　《華夏時(shí)報(bào)》：中國財(cái)稅體制改革會在未來幾年當(dāng)中有什么好的變化和不好的問題出現(xiàn)，你有什么好的政策建議？
　　馮俏彬：第一，希望按照2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，把新一輪財(cái)稅體制改革推進(jìn)到位。第二，要審慎把握好推進(jìn)稅制改革與百姓對此問題接受度之間的平衡關(guān)系。第三，把握好全球減稅與中國財(cái)稅改革之間的平衡。比如特朗普減稅對中國有什么影響？怎樣對沖，也需要未雨綢繆，審慎決策。