結(jié)構(gòu)性改革真正要改的是體制機(jī)制的結(jié)構(gòu)。通過行政的手段對(duì)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，往往會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲更加突出，發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用才能解決問題。
　　問題的癥結(jié)在于，使市場在資源配置中起決定性作用的制度基礎(chǔ)還沒有完全建立起來。在這種情況下，唯一的出路就是盡快建立和完善統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。
　　政府的作用，是為企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者提供一個(gè)穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和法治環(huán)境。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，現(xiàn)階段需要從制定和執(zhí)行市場進(jìn)入的負(fù)面清單、全面推進(jìn)金融改革等六個(gè)方面抓緊推進(jìn)。
　　由中國經(jīng)濟(jì)50人論壇主辦、新浪財(cái)經(jīng)和清華經(jīng)管學(xué)院協(xié)辦的長安講壇，日前在清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院舉行了300期主題演講暨小型紀(jì)念會(huì)。論壇學(xué)術(shù)委員會(huì)榮譽(yù)成員、國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員吳敬璉發(fā)表了題為“什么是結(jié)構(gòu)性改革，它為何如此重要”的主題演講。
　　吳敬璉表示，結(jié)構(gòu)性改革真正要改的是體制機(jī)制的結(jié)構(gòu)，通過行政的手段對(duì)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，往往會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲更加突出。因此，發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用才能解決問題。政府的作用，是為企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者提供一個(gè)穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和法治環(huán)境。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，現(xiàn)階段需要從制定和執(zhí)行市場進(jìn)入的負(fù)面清單、全面推進(jìn)金融改革等六個(gè)方面抓緊推進(jìn)。

　　結(jié)構(gòu)性改革就是體制機(jī)制改革
　　吳敬璉提出，“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的提法，實(shí)際上包含了兩個(gè)含義不同的“結(jié)構(gòu)”。
　　第一層含義的“結(jié)構(gòu)”是指經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，即資源配置的結(jié)構(gòu)。從供給側(cè)來看，經(jīng)濟(jì)增長由三個(gè)基本驅(qū)動(dòng)元素驅(qū)動(dòng)，即勞動(dòng)、資本和效率。從本世紀(jì)初期開始，中國經(jīng)濟(jì)增長原來所依靠的驅(qū)動(dòng)力開始消退，主要依靠投資驅(qū)動(dòng)的增長方式所造成的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲和資源錯(cuò)配卻愈演愈烈。由此，中國出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)下行的趨勢(shì)性變化。吳敬璉認(rèn)為，治本之策，就是通過資源的再配置，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高供給側(cè)的質(zhì)量。
　　第二層意義上的“結(jié)構(gòu)”是體制機(jī)制的結(jié)構(gòu)，這也是“結(jié)構(gòu)性改革”中真正要改革的“結(jié)構(gòu)”。這兩種“結(jié)構(gòu)”不可混淆，否則就會(huì)用經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整去取代體制結(jié)構(gòu)的改革，會(huì)造成十分消極的后果。
　　吳敬璉表示，改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)“三去一降一補(bǔ)”，即去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板。調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)則有兩種方式：一種是按照國家的計(jì)劃和規(guī)劃、政府的政策要求，通過行政命令來調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)的企業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)等等；另外一種是在反映資源相對(duì)稀缺程度的價(jià)格信號(hào)的引導(dǎo)下，通過市場的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣和優(yōu)勝劣汰作用來實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化再配置。
　　在以前相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，中國習(xí)慣于沿襲政府在資源配置中起決定性作用的傳統(tǒng)，用第一種方式來“調(diào)整結(jié)構(gòu)”。吳敬璉認(rèn)為，政府直接“調(diào)結(jié)構(gòu)”不但無效，甚至?xí)m得其反。早在改革開放初期，許多人已經(jīng)意識(shí)到中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重扭曲，效益受到損害，需要進(jìn)行調(diào)整。但是，在當(dāng)時(shí)政府主導(dǎo)資源配置的條件下，這種調(diào)整還是通過行政手段進(jìn)行的。
　　吳敬璉表示，這種方法的根本問題在于，政府沒有辦法判定什么樣的結(jié)構(gòu)才是好的結(jié)構(gòu)，而且結(jié)構(gòu)扭曲往往就是由體制缺陷和政策偏差造成的。即使調(diào)整到位了，也并不能讓市場獲得一個(gè)好的結(jié)構(gòu)。此外，造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲的各種體制和政策上的因素并沒有改變，很多調(diào)整都是“治標(biāo)不治本”的無用功。
　　吳敬璉表示，后來經(jīng)過20年左右時(shí)間的改革，市場逐漸地成長和發(fā)育起來，但政府主導(dǎo)和配置資源的習(xí)慣依然保留著，結(jié)構(gòu)扭曲的問題也難以解決。在2004年出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)“過熱”以后，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)到底是“全面過熱”還是“局部過熱”，各界發(fā)生了爭論。當(dāng)時(shí)有三種意見：第一種認(rèn)為沒有發(fā)生過熱，也不贊成采取總量緊縮政策。第二種認(rèn)為經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了總量過熱，主張采取緊縮措施，防止股票和房地產(chǎn)市場泡沫膨脹而導(dǎo)致崩盤。然而，獲得決策層肯定的是第三種意見，即認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)沒有出現(xiàn)“全面過熱”，只需采取措施加以控制，抑制“過熱部門”的擴(kuò)張，就能保證國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　由此，國務(wù)院及有關(guān)部門多次制定并頒布了相關(guān)文件與規(guī)定，希望用行政的手段對(duì)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。但是，這樣的調(diào)整卻導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲更加突出，產(chǎn)能過剩的行業(yè)越調(diào)越多。因?yàn)閮r(jià)格信號(hào)扭曲和成本失真，用各種補(bǔ)貼、政策優(yōu)惠扶植的指定產(chǎn)業(yè)很快也變成了產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)。直到現(xiàn)在，結(jié)構(gòu)調(diào)整的第一大任務(wù)還是去產(chǎn)能，這也反映了用行政方法調(diào)結(jié)構(gòu)的致命弱點(diǎn)。

　　市場配置資源的制度基礎(chǔ)還未完全建立
　　吳敬璉表示，要通過“三去一降一補(bǔ)”來實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化再配置，直接靠政府手里的各種行政手段是無法實(shí)現(xiàn)的，發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，才能解決問題。當(dāng)然也要更好地發(fā)揮政府的作用，市場的作用和政府的作用都要有準(zhǔn)確的定位。
　　市場有兩個(gè)主要的功能，一是能夠建立起有效地配置資源的機(jī)制，二是能建立起激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性的激勵(lì)機(jī)制。吳敬璉認(rèn)為，市場機(jī)制所具有的優(yōu)勢(shì)是行政手段做不到的，而“三去一降一補(bǔ)”正是要靠這兩個(gè)重要的機(jī)制才能夠?qū)崿F(xiàn)。
　　吳敬璉舉例解釋道，比如要去鋼鐵行業(yè)的過剩產(chǎn)能，以前的辦法是由行政機(jī)關(guān)發(fā)布計(jì)劃指標(biāo)，再將指標(biāo)下放。指標(biāo)的規(guī)定通常只能按企業(yè)的大小、設(shè)備的新舊等硬指標(biāo)“一刀切”，否則就減不下去。然而根據(jù)這樣的標(biāo)準(zhǔn)，被切掉的往往并不是效率最差的設(shè)備和企業(yè)。吳敬璉說，加上各行政部門都要保護(hù)自己的產(chǎn)業(yè)，可能反而縱容企業(yè)增加產(chǎn)能。
　　而“補(bǔ)短板”的實(shí)質(zhì)應(yīng)該是加快效率較高、供不應(yīng)求的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。用行政的辦法也跟市場激勵(lì)的辦法很不一樣，主要靠政治動(dòng)員和運(yùn)用政府的政策去扶植一些政府認(rèn)定應(yīng)該發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和應(yīng)當(dāng)做強(qiáng)、做大的企業(yè)，和依靠市場機(jī)制獎(jiǎng)勤罰劣及優(yōu)勝劣汰的結(jié)果完全不同。
　　政府要起的作用不是直接出手去調(diào)結(jié)構(gòu)，而是提供公共品；不是操控市場和干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，而是為市場的運(yùn)作提供更好的條件，為企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者提供一個(gè)穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和法治環(huán)境。當(dāng)然它還需要在一些市場不能起作用的地方發(fā)揮作用。
　　所以，問題的癥結(jié)在于使市場在資源配置中起決定性作用的制度基礎(chǔ)還沒有完全建立起來。在這種情況下，唯一的出路就是盡快建立和完善統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。而現(xiàn)在的市場經(jīng)濟(jì)體系，還不足以承擔(dān)有效配置和再配置資源的重任。
　　我們習(xí)慣于把從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的改革叫作“體制改革”，其實(shí)也是“結(jié)構(gòu)性改革”的另一種表達(dá)。既然中國已經(jīng)初步建立起了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的基本框架，現(xiàn)在要對(duì)其中某些構(gòu)架進(jìn)行改革也是應(yīng)有之義。因此，用“結(jié)構(gòu)性改革”來概括現(xiàn)在要進(jìn)行的改革，也是完全可以的。
　　其他國家進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)踐對(duì)我們是有啟發(fā)意義的。吳敬璉表示，2004年國際貨幣基金組織（IMF）曾經(jīng)建議一些國家進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，跟我國現(xiàn)在遇到的情況相類似，當(dāng)時(shí)有些人認(rèn)為許多經(jīng)濟(jì)問題是由于需求過剩或不足造成的。而當(dāng)時(shí)IMF研究中心主任拉詹（R.Rajan）的觀點(diǎn)是，許多經(jīng)濟(jì)問題是由市場運(yùn)行中的問題造成的，而不是因?yàn)橘Y源短缺或者總需求過?；虿蛔?。

　　需要抓緊進(jìn)行六項(xiàng)改革和三方面突破
　　吳敬璉認(rèn)為，為了完成建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序市場體系的宏觀任務(wù)，需要進(jìn)行多方面的改革?，F(xiàn)在，有六個(gè)方面的改革需要抓緊進(jìn)行。
　　一是簡政放權(quán)的制度化，加快制定和執(zhí)行市場進(jìn)入的負(fù)面清單。市場進(jìn)入的負(fù)面清單制度是市場經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)基本制度，必須加快運(yùn)行，這不但涉及公民的基本權(quán)利，還牽涉對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系。
　　二是全面推進(jìn)金融改革。目前來看，金融改革的核心議題——利率市場化和匯率市場化進(jìn)行得比較順利，甚至超出了原來的預(yù)期。但是，僅有這兩項(xiàng)改革還不足以保證整個(gè)金融體系改革的成功，其他方面的改革也必須加快，比如金融市場的監(jiān)管體系改革等。
　　三是國有經(jīng)濟(jì)改革。目前有相當(dāng)一部分國有企業(yè)效率低下而且經(jīng)營存在持續(xù)走低的趨勢(shì)。如果這種情況不能較快改變，會(huì)拖住整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的后腿。十八屆三中全會(huì)決定的把對(duì)國有企業(yè)的管理由直接管企業(yè)（即“管人、管事、管資產(chǎn)”）為主轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本為主，這是一項(xiàng)具有重大意義的改革，能借此在國有控股公司和國有參股公司中建立起有效的公司治理結(jié)構(gòu)，才能實(shí)現(xiàn)各類企業(yè)之間的平等競爭。
　　四是競爭政策的貫徹。必須清醒地認(rèn)識(shí)到競爭是市場制度的靈魂，沒有公平競爭就不可能發(fā)現(xiàn)價(jià)格，也不可能實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣和促使企業(yè)努力創(chuàng)新。
　　五是加快自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)。自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)不但在對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系上有意義，而且直接有助于促進(jìn)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系的建立和完善，所以這方面的試驗(yàn)應(yīng)該加快進(jìn)行。
　　六是堅(jiān)持建設(shè)法治國家。
　　吳敬璉提出，為了推進(jìn)以上改革，不僅要提出任務(wù)，做出設(shè)計(jì)，還需要采取切實(shí)措施，必須真刀實(shí)槍地在三個(gè)方面進(jìn)行突破。
　　首要問題還是要把各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到中共十八屆三中全會(huì)和十八屆四中全會(huì)的決定上來，形成共識(shí)。以國企改革為例，許多人都覺得國企改革似乎進(jìn)展得太慢。十八屆三中全會(huì)決定改革國有資產(chǎn)管理體制，通過若干資本經(jīng)營公司作為投資主體掌握原有的國有企業(yè)的股權(quán)。但從媒體上發(fā)布的消息看，在這個(gè)問題上市場上還存在很不相同的認(rèn)識(shí)，有些國資部門的工作人員還認(rèn)為他們還必須繼續(xù)管人、管事。在這種情況下，認(rèn)識(shí)上求得統(tǒng)一恐怕是國企改革能夠邁步往前走的一個(gè)前提條件。
　　第二個(gè)突破口是要抓實(shí)機(jī)制保障，把執(zhí)行改革決定的主體責(zé)任落實(shí)到位。以公平競爭審查為例，國務(wù)院要求從今年7月1號(hào)開始對(duì)新制定的政策預(yù)先進(jìn)行審查，還要對(duì)原有的各種制度和政策進(jìn)行審查，逐步清理廢除妨礙市場公平競爭的規(guī)定和作法。但是，雖然政府要求在公平競爭審查中把自我審查和外部監(jiān)督結(jié)合起來，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，但在具體的工作部署中，相關(guān)文件只提出各個(gè)制定政策的機(jī)構(gòu)進(jìn)行自我審查，卻沒有明確外部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督由誰負(fù)責(zé)和怎樣進(jìn)行。比如，民眾投訴某一個(gè)政策規(guī)定不符合公平競爭原則，由誰來接受投訴，誰來作出處理，必須要有明確的責(zé)任主體，否則審查就容易落空。
　　過去在《反壟斷法》的執(zhí)行上也存在類似的問題。反壟斷執(zhí)法是由三個(gè)部門分別負(fù)責(zé)，它們之間的互動(dòng)和協(xié)調(diào)往往存在問題。雖然在三個(gè)部門之上有一個(gè)反壟斷委員會(huì)，但它不是一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)部門間的議事機(jī)構(gòu)。所以，過去在討論執(zhí)行競爭政策和執(zhí)行《反壟斷法》的時(shí)候，有許多學(xué)者提出要建立一個(gè)高層次的、擁有很大權(quán)威性的反壟斷機(jī)構(gòu)，或者叫作執(zhí)行競爭政策的機(jī)構(gòu)。為了建立公平競爭審查的機(jī)制保障，這個(gè)建議值得認(rèn)真考慮。
　　第三個(gè)突破口是落實(shí)主體責(zé)任。要按照中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的要求，抓緊完善對(duì)負(fù)有責(zé)任的機(jī)構(gòu)和人員的督辦協(xié)調(diào)、督察落實(shí)和責(zé)任追究等工作機(jī)制。